Polemik monopoli import beras

KITA semua sedia maklum bahawa Yang di-Pertuan Agong (YDPA) adalah satu-satunya entiti yang berhak untuk melantik Perdana Menteri (PM) di Malaysia. Tiada siapa pun di Malaysia yang boleh melantik PM melainkan YDPA. Pernahkan kita mendengar mana-mana pihak mendakwa urusan pelantikan PM dimonopoli oleh YDPA? Tidak bukan?

Saya harap kenyataan di atas menjentik minda pembaca dan mampu menjadi anologi mudah bagi memahamkan rakyat bagaimana sesuatu isu itu perlu dilihat dari konteks dan disiplin ilmu yang betul. Supaya keghairahan untuk menganalisa dan mengkritik itu tidak dibuat secara liar yang akhirnya terperangkap dan berpusing-pusing tanpa arah dalam kepompom sintaksis (syntax) dan semantik (semantic) sesuatu kenyataan.

Hak dan kuasa YDPA untuk melantik PM adalah termaktub dalam Perlembagaan Persekutuan. Ia bersesuaian dengan kedudukan YDPA sebagai Raja Berperlembagaan (Constitutional Monarch) dalam sistem demokrasi berperlembagaan yang diamalkan di Malaysia. Sebab itulah ia dinamakan hak prerogatif – dan bukan sama sekali monopoli – kerana hak itu wujud melalui operasi undang-undang (by operation of law) dan bertepatan dengan hierarkinya sebagai ketua nombor satu negara. Justeru, untuk mengatakan kuasa prerogatif YDPA itu sebagai monopoli adalah sesuatu yang canggung dan menyimpang jauh dari konteks yang sebenarnya. Ia hanya menyerlahkan kejahilan si penutur.

Konteks dan disiplin yang sama juga terpakai dalam menilai isu ‘monopoli’ import beras Padiberas Nasional Berhad (Bernas). Hak mengimport Bernas perlu dinilai dalam konteks bagaimana hak tersebut wujud dan apa kedudukan Bernas semasa menjalankan hak tersebut.

Perjanjian Bernas

Sebenarnya, hak Bernas sebagai pengimport tunggal beras bukanlah datang dalam bentuk ‘wahyu’ dari mulut pemerintah. Sebaliknya ia datang dalam bentuk perjanjian bertulis. Ia adalah sebuah perjanjian yang ditandatangani antara Kerajaan Persekutuan (yang diwakili oleh kementerian yang bertanggungjawab dalam hal ehwal pertanian) dengan Bernas (Perjanjian Bernas). Jadi rumusan pertama di sini ialah hak Bernas sebagai pengimport tunggal beras adalah hak kontrak (contractual right) di bawah tata kelola undang-undang kontrak.

Hak sebagai pengimport tunggal beras itu tidak diberikan secara percuma kepada Bernas. Sebaliknya, ia adalah timbal balas kepada akujanji Bernas untuk memikul kesemua tanggungjawab yang dinyatakan dalam Perjanjian Bernas, atas kos dan perbelanjaannya sendiri. Tanggungjawab itu terbahagi kepada 3 cabang utama:
(a) cabang pertama mengandungi 5 tanggungjawab sosial berkenaan gerak kerja bagi jaminan makanan negara (national food security), kebajikan pesawah dan kebajikan pengilang padi Bumiputera;
(b) cabang kedua pula berkenaan gerak kerja bagi menjamin kebajikan rakyat Malaysia amnya sebagai konsumer beras dalam bentuk kawalan harga, kecukupan bekalan dan jaminan kualiti beras;
(c) manakala cabang ketiga berkenaan jaminan kepada Kerajaan bahawa setiap gerak kerja dalam cabang pertama dan kedua itu dijalankan tanpa menjejaskan kepentigan Kerajaan.

Tanggungjawab berkanun kerajaan

Kesemua tanggungjawab sosial yang perlu dipikul oleh Bernas itu adalah kunci jawapan kepada polemik monopoli import beras Bernas. Hakikatnya, tanggungjawab sosial tersebut bukanlah baru direka cipta semasa Perjanjian Bernas itu digubal. Ia juga bukanlah sekadar tanggungjawab kontrak semata-mata. Sebaliknya ia tanggungjawab yang telah sedia wujud sebagai tanggungjawab Kerajaan Persekutuan di bawah bidang kuasa Ketua Pengarah Kawalan Padi dan Beras, seperti yang diperuntukkan dalam Akta Kawalan Padi dan Beras 1994.

Selaras dengan dasar penswastaan yang diamalkan pada era PM ke 4, Lembaga Padi dan Beras Negara (LPN) telah diswastakan menjadi entiti syarikat yang bernama Padiberas Nasional Berhad atau kini dikenali ramai dengan singkatan Bernas. Penswastaan LPN ini berlaku sekitar tahun 1996, semasa PMX menjadi Timbalan Perdana Menteri Malaysia merangkap Menteri Kewangan Malaysia ketika itu.

Fungsi dan tanggungjawab Ketua Pengarah Kawalan Padi dan Beras kekal wujud walaupun LPN telah dibubarkan dan diswastakan menjadi BERNAS. Fungsi dan tanggungjawab Ketua Pengarah itu kemudiannya ‘diswastakan’ kepada Bernas dalam bentuk Perjanjian Bernas. Jadi, rumusan kedua disini ialah tanggungjawab sosial Bernas itu bukan sekadar tanggungjawab kontrak  tetapi pada masa yang sama merupakan tanggungjawab berkanun kerajaan pusat yang dipikul oleh Bernas atas nama dasar penswastaan.

Mekanisma mengimbangi harga pasaran

Memandangkan Bernas dipertanggungjawabkan untuk menjalankan tanggungjawab sosial (merangkap tanggungjawab berkanun Kerajaan Pusat) itu atas kos dan perbelanjaannya sendiri, maka hak tunggal mengimport beras itu dianugerahkan kepada Bernas sebagai timbal balasnya. Selain daripada berfungsi sebagai ‘upah’ kepada kesediaan Bernas memikul tanggungjawab sosial tersebut, hakikatnya – jika melihat kepada hukum asas ekonomi – penawaran & permintaan – hak mengimport beras itu wajib diberikan secara tunggal atau eksklusif hanya kepada Bernas.

Rasionalnya supaya Bernas mampu mengimbangi pasaran dan mengawal harga padi dan beras pada kadar yang tidak terlalu murah hingga menjejaskan pendapatan pesawah dan dalam masa yang sama, tidak terlalu mahal sehingga membebankan rakyat untuk mendapatkan bekalan makanan ruji mereka. Perlu ditekankan sekali lagi bahawa kedua-dua aspek kebajikan pesawah dan kebajikan konsumer itu adalah sebahagian daripada tanggungjawab sosial utama dalam Perjanjian Bernas. Bagaimana kedua-dua aspek ini mampu diimbangkan jika pasaran diliberalisasikan dan dibuka kepada ramai pemain? Pasti berlaku perang harga yang akhirnya hanya menguntungkan satu pihak sahaja.

Akta Persaingan 2010

Berdasarkan premis ‘menjalankan tanggungjawab berkanun kerajaan’ dan premis ‘tugas mengimbangi pasaran bagi manfaat sosial’, peranan Bernas sebagai pengimport tunggal beras negara tidak sama sekali bercanggah dengan larangan aktiviti monopoli seperti yang ditegah melalui peruntukkan dalam Akta Persaingan 2010 (Akta Persaingan). Ini kerana, Seksyen 3(4)(a) Akta Persaingan mengecualikan pemakaian larangan monopoli yang disebut dalam akta ini kepada mana-mana aktiviti yang bersifat melaksanakan kuasa kerajaan. Seperti yang telah dikupas di atas, tanggungjawab sosial Bernas adalah tanggungjawab kerajaan pusat yang telah diswastakan kepada Bernas dan justeru, pengecualian itu adalah terpakai.

Sementara itu, Seksyen 5 Akta Persaingan pula menyatakan (dalam bahasa yang telah dimudahkan dan diselarikan dengan konteks artikel ini) mana-mana perjanjian komersial yang tampak seperti monopoli tetapi mampu memberi manfaat sosial yang ketara; di mana manfaat itu takkan mampu diperoleh tanpa perjanjian sedemikian; dan kesan buruk yang mungkin terhasil daripada monopoli tersebut berkadaran (proportionate) dengan manfaatnya; dan monopoli itu bukanlah bersifat monopoli total, maka perjanjian bersifat monopoli itu adalah terlepas daripada liabiliti di bawah Akta Persaingan.

Seperti yang telah dikupas di atas, hak mengimport beras secara eksklusif itu perlu diberikan kepada Bernas supaya mereka mampu mengimbangi pasaran demi kebajikan pesawah dan juga konsumer. Eksklusiviti itu perlu bagi menjamin keseimbangan dan mengelakkan kepincangan dalam pasaran akibat perang harga sekiranya ramai pemain turut serta dalam rantaian pembekalan.

Eksklusiviti Bernas dalam mengimport beras juga bukanlah bersifat eksklusiviti total  kerana melalui Perjanjian Bernas, Kerajaan Pusat berhak untuk membuka hak mengimport beras tersebut kepada pihak lain sekiranya berlaku keadaan-keadaan tertentu di luar jangka seperti darurat, kekurangan bekalan dalam pasaran dan sebagainya. Jadi, situasi Bernas ini bertepatan dengan pelepasan liabiliti monopoli seperti yang diperuntukkan dalam Seksyen 5 Akta Persaingan.

Polemik tanpa sudah

Rumusannya, apabila dinilai dari konteks yang tepat dan berpandukan kepada disiplin ilmu yang sebetulnya, maka terserlah bahawa hak Bernas sebagai pengimport beras tunggal negara bukanlah monopoli dalam erti kata sebenar. Ia adalah suatu ekosistem pasaran yang diwujudkan bagi mencapai manfaat sosial supaya kepentingan pemegang taruh di setiap lapisan rantaian pembekalan tidak dikesampingkan, baik di pihak pemerintah, penguatkuasa, pemain industri, pesawah dan rakyat jelata amnya.

Ia adalah hak eksklusif yang dipantau ketat oleh kerajaan dan di bawah tata kelola undang-undang kontrak dan Akta Kawalan Padi dan Beras 1994. Ia juga sama sekali bukanlah monopoli seperti yang ditegah melalui peruntukkan Akta Persaingan 2010. Dalam bahasa yang ringkas dan tuntas, ia adalah hak eksklusif yang diiktiraf oleh undang-undang dan bertepatan dengan hukum pasaran.

Justeru, adalah molek sekiranya setiap warganegara Malaysia sama ada ahli politik mahupun rakyat jelata dapat berlaku adil dan matang dalam menilai sesuatu polemik. Bangsa yang berjaya dan bermaruah adalah bangsa yang mendukung ilmu dan integriti. Keutuhan jatidiri negara bangsa tidak akan tercapai sekiranya rakyat leka dan hanyut dalam polemik murahan yang tidak berkesudahan.

Yusof Syahmi
Pengamal undang-undang yang gemar menilai isu dari pelbagai sudut pandang