DALAM susunan tatanegara Malaysia, tidak semua kewibawaan bersumber daripada kuasa untuk memutuskan.
Ada institusi yang berwibawa kerana mempunyai bidang kuasa adjudikatif. Ada yang berwibawa kerana memegang amanah perlembagaan. Ada pula yang kewibawaannya lahir daripada sejarah, adat, martabat dan kedudukannya sebagai pemelihara tertib kenegaraan.
Majlis Raja-Raja berada dalam kategori yang istimewa itu.
Perkara 38 Perlembagaan Persekutuan bukan sekadar menubuhkan sebuah majlis istiadat. Ia membentuk sebuah institusi perlembagaan yang mempunyai fungsi nyata, termasuk memilih Yang di-Pertuan Agong dan Timbalan Yang di-Pertuan Agong, memberikan atau menahan perkenan dalam perkara tertentu, membuat atau memberikan nasihat mengenai pelantikan tertentu, melaksanakan fungsi pengampunan yang ditetapkan Perlembagaan, serta menimbang teliti soal dasar negara dan apa-apa perkara lain yang difikirkannya patut.
Frasa terakhir itu luas.
Namun keluasan tidak bererti ketiadaan sempadan. Di sinilah Perkara 71 memperoleh makna yang amat mustahak.
Perkara 71(1) menjamin hak Raja sesuatu negeri untuk mewarisi, memegang, menikmati dan menjalankan hak serta keistimewaan perlembagaannya menurut Perlembagaan negeri berkenaan. Lebih penting, jika timbul pertikaian tentang hak pewarisan sebagai Raja, pertikaian itu hendaklah diputuskan semata-mata oleh pihak berkuasa dan mengikut cara yang diperuntukkan oleh Perlembagaan negeri tersebut. Fasal (2) memperluas prinsip yang sama, dengan ubah suaian yang perlu, kepada Undang di Negeri Sembilan.
Perkataan “semata-mata” bukan perhiasan bahasa perundangan. Ia merupakan suatu penetapan bidang kuasa.
Perkara 71 pada hakikatnya melukiskan garis demarkasi antara Persekutuan dengan negeri, antara kewibawaan umum dengan kompetensi khusus, dan antara ruang musyawarah kenegaraan dengan kuasa menentukan hak pewarisan.
Di sinilah barangkali letaknya kehalusan yang sering hilang apabila Perkara 38 dibaca secara terasing.
Benar, Majlis Raja-Raja boleh menimbang teliti apa-apa perkara lain yang difikirkannya patut. Tetapi kuasa untuk membincangkan sesuatu perkara tidak semestinya melahirkan kuasa untuk memutuskannya.
Musyawarah bukan adjudikasi.
Pendamaian bukan penghakiman.
Wibawa moral dan kenegaraan tidak dengan sendirinya berubah menjadi bidang kuasa undang-undang.
Perbezaan ini harus dipelihara dengan cermat.
Sekiranya Majlis Raja-Raja membincangkan suatu kemelut yang menyentuh institusi diraja, menawarkan kebijaksanaan, merintis jalan perdamaian atau mempermudah suatu muafakat, peranan sedemikian boleh difahami dalam keluasan fungsi deliberatif Perkara 38.
Namun sekiranya peranan itu bertukar menjadi penentuan muktamad tentang siapakah yang berhak mewarisi atau memegang kedudukan Raja sesuatu negeri, kita memasuki wilayah yang telah diperuntukkan secara khusus oleh Perkara 71 kepada mekanisme perlembagaan negeri itu sendiri.
Dalam ilmu tafsiran perlembagaan, peruntukan umum tidak sewajarnya dibaca sehingga menelan peruntukan khusus.
Perkara 38 memberikan keluasan.
Perkara 71 memberikan batas.
Kedua-duanya tidak bercanggah. Sebaliknya, kedua-duanya saling melengkapkan seni bina Perlembagaan.
Yang pertama mengiktiraf Majlis Raja-Raja sebagai wadah permuafakatan tertinggi institusi beraja dalam Persekutuan.
Yang kedua memastikan bahawa kemuliaan institusi tersebut tidak berubah menjadi pemusatan kuasa yang memadamkan autonomi perlembagaan setiap negeri.
Prinsip ini mempunyai gema yang kuat dalam autoriti kehakiman.
Dalam Dato Menteri Othman bin Baginda & Anor v Dato Ombi Syed Alwi bin Syed Idrus [1981] 1 MLJ 29, Mahkamah Persekutuan berhadapan dengan pertikaian mengenai pelantikan Undang Jelebu. Majoriti mahkamah menegaskan kedudukan Dewan Keadilan dan Undang sebagai forum yang lebih wajar bagi pertikaian yang berakar pada adat, Perlembagaan Negeri Sembilan dan pewarisan Undang. Mahkamah enggan merampas fungsi yang telah diperuntukkan kepada institusi tersebut dan mengaitkan pendiriannya dengan Perkara 71 Perlembagaan Persekutuan.
Penghakiman itu membawa suatu hikmah perlembagaan yang lebih besar daripada fakta kes tersebut.
Tidak semua pertikaian perlu diselesaikan oleh institusi yang paling tinggi kedudukannya.
Pertikaian harus diselesaikan oleh institusi yang diberikan kompetensi yang tepat untuk menyelesaikannya.
Inilah adab tatanegara yang kadangkala lebih sukar daripada penggunaan kuasa itu sendiri.
Keagungan sesuatu institusi bukanlah terletak pada kesediaannya menjangkau setiap perselisihan, tetapi pada kebijaksanaannya mengetahui bilakah ia harus hadir, bilakah ia harus mendamai, dan bilakah ia harus memberi laluan kepada institusi lain yang diberikan amanah khusus oleh Perlembagaan.
Dalam konteks Negeri Sembilan, prinsip ini lebih mustahak kerana susunan pemerintahan negerinya tidak dapat difahami sepenuhnya melalui acuan monarki yang seragam.
Takhta Negeri Sembilan berdiri dalam suatu susunan perlembagaan yang bertaut rapat dengan Undang, luak, adat dan institusi negeri yang mempunyai akar sejarah tersendiri. Perkara 71(2) bukan suatu sisipan kebetulan. Ia ialah pengakuan Perlembagaan Persekutuan terhadap kekhususan struktur tersebut.
Maka, campur tangan yang paling berniat baik sekalipun harus memperhitungkan satu hakikat: Perlembagaan melindungi sesuatu institusi bukan hanya dengan memberikan kuasa kepadanya, tetapi kadangkala dengan menghalang institusi lain daripada mengambil alih kuasa itu.
Itulah makna sebenar jaminan persekutuan dalam Perkara 71.
Ia bukan lesen untuk Persekutuan menentukan segala-galanya.
Sebaliknya, dalam perkara tertentu, jaminan itu dilaksanakan melalui sikap menahan diri.
Persekutuan menjamin tertib perlembagaan negeri dengan menghormati mekanisme negeri.
Majlis Raja-Raja memelihara kemuliaan institusi beraja dengan tidak menjadikan dirinya mahkamah pewarisan bagi setiap negeri.
Mahkamah pula memelihara keluhuran undang-undang dengan mengiktiraf bahawa terdapat persoalan yang Perlembagaan serahkan kepada institusi lain.
Inilah yang boleh dinamakan sebagai kerendahan hati perlembagaan.
Ia bukan kelemahan.
Ia ialah kematangan.
Namun hal ini tidak bererti Majlis Raja-Raja harus berdiam diri apabila berlaku suatu perselisihan yang mengancam keharmonian institusi beraja.
Di sinilah harus dibezakan antara kuasa pemutus dengan wibawa pendamai.
Perkara 71 membatasi yang pertama.
Ia tidak semestinya menafikan yang kedua.
Majlis Raja-Raja, dengan ketinggian kedudukannya dan himpunan pengalaman Raja-Raja Melayu, berupaya menyediakan medan perundingan yang tidak dimiliki oleh institusi lain. Seorang Raja yang kanan dan dihormati boleh berperanan sebagai pengantara jika semua pihak menerimanya. Nasihat boleh disampaikan. Muafakat boleh dirintis. Jalan damai boleh dicari.
Tetapi hasil akhirnya mesti kembali kepada pihak berkuasa dan tatacara yang diperuntukkan oleh Perlembagaan negeri.
Itulah garis yang tidak sewajarnya dikaburkan.
Dalam tradisi ketatanegaraan Melayu, musyawarah, timbang rasa dan muafakat bukanlah tanda bahawa hukum telah diketepikan. Sebaliknya, dalam keadaan tertentu, semuanya menjadi wahana untuk memastikan bahawa hukum tidak dilaksanakan dengan kekerasan institusi sehingga meruntuhkan tertib yang hendak dipeliharanya.
Namun muafakat hanya memperoleh keabsahan apabila ia bernaung di bawah Perlembagaan.
Adat tidak boleh menjadi alasan untuk meniadakan Perlembagaan.
Perlembagaan pula tidak harus dibaca sehingga memandulkan adat yang dengan sengaja dipeliharanya.
Majlis Raja-Raja tidak harus direndahkan menjadi sekadar penonton.
Tetapi ia juga tidak harus ditinggikan sehingga batas bidang kuasanya hilang daripada pandangan.
Di situlah keseimbangan yang sebenar.
Perkara 38 memberikan Majlis Raja-Raja wibawa untuk bermusyawarah.
Perkara 71 mengingatkan bahawa wibawa itu mempunyai sempadan perlembagaan.
Dan kemuliaan sesuatu institusi dalam negara hukum tidak terletak pada keluasan kuasa yang dapat dituntutnya, tetapi pada ketelitian ia memelihara sempadan kuasa yang telah diamanahkan kepadanya.
Barangkali inilah hikmah yang paling halus dalam susunan perlembagaan kita.
Daulat tidak menjadi lebih luhur apabila segala kuasa dihimpunkan padanya. Daulat menjadi lebih luhur apabila kuasa mengetahui batasnya, adat mengetahui tempatnya, dan setiap institusi menunaikan amanahnya tanpa merampas amanah yang diserahkan kepada yang lain.
Prof Madya Dr. Shahrul Mizan Ismail
Fakulti Undang-Undang
Universiti Kebangsaan Malaysia (UKM)
