SETIAP kali jerebu kembali menyelubungi ruang udara negara, perbincangan lazimnya berlegar pada perkara yang sama: bilangan titik panas, arah tiupan angin, bacaan kualiti udara dan bila hujan dijangka turun.
Namun setelah masalah ini berulang selama puluhan tahun, persoalannya tidak lagi boleh dibiarkan sekadar menjadi urusan meteorologi. Ia ialah persoalan undang-undang.
Lebih tepat lagi, persoalan tentang sejauh mana sesebuah negara boleh terus berlindung di sebalik kedaulatan wilayah apabila kegiatan dalam wilayahnya menimbulkan kemudaratan yang nyata kepada negara lain.
Dalam undang-undang antarabangsa, kedaulatan tidak pernah bererti kebebasan tanpa batas.
Sejak Prinsip 21 Deklarasi Stockholm 1972 dan kemudiannya Prinsip 2 Deklarasi Rio 1992, telah diterima bahawa sesebuah negara berhak mengeksploitasi sumber alamnya menurut dasar sendiri, tetapi pada masa yang sama bertanggungjawab memastikan kegiatan dalam bidang kuasa atau kawalannya tidak menyebabkan kerosakan terhadap alam sekitar negara lain.
Prinsip ini bukan sekadar seruan moral. Ia mempunyai akar yang kukuh dalam undang-undang antarabangsa mengenai pencemaran rentas sempadan.
Dalam kes klasik Trail Smelter Arbitration antara Amerika Syarikat dan Kanada, tribunal timbang tara menegaskan bahawa sesebuah negara tidak berhak menggunakan atau membenarkan penggunaan wilayahnya dengan cara yang menyebabkan kemudaratan serius terhadap wilayah negara lain.
Prinsip yang sama kemudiannya berkembang melalui keputusan Mahkamah Keadilan Antarabangsa. Dalam Pulp Mills on the River Uruguay, Mahkamah menegaskan bahawa negara mempunyai kewajipan menggunakan segala cara yang munasabah untuk mencegah kegiatan dalam wilayahnya daripada menyebabkan kerosakan yang ketara terhadap alam sekitar negara lain.
Kewajipan ini bukan kewajipan menjamin bahawa tiada langsung kemudaratan akan berlaku. Yang dituntut ialah ketelitian wajar.
Negara mesti mempunyai undang-undang yang mencukupi, sistem pemantauan yang berkesan, mekanisme penguatkuasaan, tindakan pencegahan, kesiapsiagaan menghadapi risiko dan tindak balas yang munasabah apabila ancaman dikenal pasti.
Dalam konteks jerebu, persoalan undang-undangnya justeru bukan sekadar sama ada kebakaran berlaku di Indonesia.
Persoalannya ialah sama ada langkah yang diambil untuk mencegah, mengawal dan memadamkan kebakaran itu benar-benar memadai menurut tahap risiko yang telah diketahui sekian lama.
Hal ini menjadi lebih penting kerana Malaysia dan Indonesia kedua-duanya terikat dengan ASEAN Agreement on Transboundary Haze Pollution 2002.
Perjanjian itu tidak sekadar menyeru negara ASEAN supaya bekerjasama.
Perkara 4 mewajibkan negara pihak mengambil langkah untuk mencegah dan memantau pencemaran jerebu rentas sempadan, mengawal puncanya, membangunkan sistem pemantauan dan amaran awal serta mengambil langkah perundangan dan pentadbiran yang diperlukan.
Perkara 7 pula mewajibkan pemantauan terhadap kawasan yang terdedah kepada kebakaran, termasuk kebakaran tanah dan hutan, manakala apabila kebakaran berlaku, tindakan segera hendaklah diambil untuk mengawal atau memadamkannya.
Perkara 9 lebih jelas.
Negara pihak hendaklah mengambil langkah untuk mencegah dan mengawal kegiatan yang boleh menyebabkan pencemaran jerebu rentas sempadan, termasuk melalui perundangan, penguatkuasaan, pemantauan kawasan berisiko, kawalan pembakaran terbuka dan pengukuhan keupayaan memadam kebakaran.
Dalam erti kata lain, kewajipan antarabangsa itu memang wujud. Namun, satu perkara perlu dijelaskan.
Indonesia tidak secara automatik bertanggungjawab di sisi undang-undang antarabangsa hanya kerana sesuatu kebakaran berlaku dalam wilayahnya.
Sekiranya kebakaran dilakukan oleh syarikat swasta, pekebun atau individu, perbuatan mereka tidak serta-merta menjadi perbuatan negara.
Di bawah Artikel 2 Articles on Responsibility of States for Internationally Wrongful Acts 2001, tanggungjawab antarabangsa sesebuah negara timbul apabila terdapat suatu perbuatan atau peninggalan yang boleh dinisbahkan kepada negara dan perbuatan atau peninggalan tersebut melanggar suatu kewajipan antarabangsa.
Justeru, hujah yang lebih tepat bukanlah: “Api itu berlaku di Indonesia, maka Indonesia bertanggungjawab.”
Hujah yang lebih kukuh ialah: Indonesia mungkin menanggung tanggungjawab antarabangsa sekiranya dapat dibuktikan bahawa pihak berkuasanya mengetahui, atau sewajarnya mengetahui, tentang risiko kebakaran yang boleh menyebabkan pencemaran rentas sempadan tetapi gagal mengambil langkah pencegahan, pengawasan, penguatkuasaan atau pemulihan yang sewajarnya.
Di sinilah sifat jerebu yang berulang menjadi penting. Apabila kejadian yang sama berulang dari tahun ke tahun, semakin sukar untuk menyifatkan risikonya sebagai sesuatu yang tidak dapat dijangka.
Dalam undang-undang, kemudaratan yang telah lama diketahui menuntut tahap kewaspadaan yang lebih tinggi. Semakin nyata risikonya, semakin berat tuntutan terhadap negara untuk menunjukkan bahawa langkah pencegahan yang benar-benar berkesan telah diambil.
Namun Malaysia juga tidak boleh membina tuntutan atas andaian. Bukti tetap menjadi asas. Malaysia perlu menunjukkan hubungan yang jelas antara sumber kebakaran dengan pencemaran yang berlaku di wilayahnya.
Data satelit, kedudukan titik panas, arah pergerakan asap, keadaan angin, pemodelan atmosfera, bacaan zarah pencemar, tempoh pencemaran serta data kesihatan dan ekonomi perlu dihimpunkan secara sistematik.
Jika hendak dipertanggungjawabkan syarikat tertentu, maklumat tentang pemilikan tanah, konsesi, operasi dan rantaian kawalan korporat juga perlu dikenal pasti.
Undang-undang tidak boleh menggantikan sains. Sebaliknya, dalam pertikaian alam sekitar, sainslah yang memungkinkan undang-undang berfungsi. Jika kemudaratan dapat dibuktikan, persoalan berikutnya ialah bentuk pemulihan.
Articles on Responsibility of States for Internationally Wrongful Acts memperuntukkan bahawa negara yang melakukan perbuatan salah di sisiundang-undang antarabangsa mempunyai kewajipan menghentikan perbuatan tersebut, memberikan jaminan bahawa pelanggaran tidak akan berulang apabila keadaan memerlukannya dan membuat pemulihan penuh terhadap
kerugian yang ditimbulkan.
Dalam Certain Activities Carried Out by Nicaragua in the Border Area, Mahkamah Keadilan Antarabangsa turut mengiktiraf bahawa kerosakan alam sekitar boleh diberi pampasan. Prinsip ini penting.
Secara teori, kos rawatan kesihatan, kerugian ekonomi, perbelanjaan kerajaan bagi menguruskan pencemaran, kerugian sektor penerbangan, pendidikan, pelancongan dan kegiatan ekonomi lain boleh menjadi sebahagian daripada penilaian kerugian sekiranya hubungan sebab akibat dapat dibuktikan dengan secukupnya.
Namun di sinilah muncul masalah yang lebih besar. Malaysia mungkin mempunyai undang-undang substantif yang menyokong tuntutannya, tetapi itu tidak bermakna Malaysia boleh terus membawa Indonesia ke Mahkamah Keadilan Antarabangsa.
Bidang kuasa Mahkamah Keadilan Antarabangsa berasaskan persetujuan negara. Perkara 36 Statut Mahkamah Keadilan Antarabangsa tidak memberikan kuasa sejagat kepada Mahkamah untuk mendengar apa sahaja pertikaian antara negara.
Harus wujud asas bidang kuasa yang sah. Masalahnya, Perkara 27 ASEAN Agreement on Transboundary Haze Pollution hanya memperuntukkan bahawa pertikaian mengenai tafsiran, pelaksanaan atau pematuhan terhadap perjanjian hendaklah diselesaikan secara baik melalui perundingan atau konsultasi.
Perjanjian itu tidak memberikan bidang kuasa wajib kepada Mahkamah Keadilan Antarabangsa. Ia juga tidak menyediakan mekanisme timbang tara wajib yang boleh dimulakan secara sepihak. Inilah kelemahan sebenar rejim undang-undang ASEAN mengenai jerebu.
Masalahnya bukan kerana tiada undang-undang. Masalahnya ialah undang-undang itu tidak disertai mekanisme penyelesaian pertikaian yang cukup kuat apabila diplomasi tidak lagi menghasilkan perubahan.
Selepas lebih dua dekad ASEAN Agreement on Transboundary Haze Pollution berkuat kuasa, sudah tiba masanya ASEAN menilai semula sama ada perundingan semata-mata masih memadai untuk menangani suatu pencemaran yang berulang dan memberi kesan langsung kepada jutaan manusia.
Malaysia tidak perlu memilih antara berdiam diri dengan mengumumkan saman yang mungkin tidak mempunyai asas bidang kuasa. Ada jalan yang lebih matang. Malaysia boleh membina suatu tuntutan antarabangsa secara rasmi. Mulakan dengan pengumpulan bukti.
Kemudian kenal pasti kewajipan yang didakwa telah dilanggar. Seterusnya, aktifkan mekanisme konsultasi di bawah perjanjian ASEAN secara lebih tegas. Malaysia boleh menuntut perkongsian data, penjelasan tentang tindakan penguatkuasaan, maklumat tentang kawasan pembakaran dan bukti langkah pencegahan yang telah diambil.
Jika pelanggaran dapat dibuktikan, Malaysia boleh menuntut penghentian, jaminan bahawa kejadian tidak akan berulang serta pemulihan terhadap kerugian yang mempunyai hubungan sebab akibat yang jelas.
Jika pertikaian gagal diselesaikan melalui rundingan, Malaysia boleh mencadangkan supaya kedua-dua negara bersetuju merujuk pertikaian kepada timbang tara atau Mahkamah Keadilan Antarabangsa.
Pada masa yang sama, ASEAN wajar mempertimbangkan suatu protokol tambahan yang menyediakan mekanisme pencarian fakta, pemantauan pematuhan dan penyelesaian pertikaian yang lebih berkesan. Malaysia juga harus meneliti pertanggungjawaban korporat.
Singapura, melalui Transboundary Haze Pollution Act 2014, telah mewujudkan suatu kerangka undang-undang yang membolehkan tindakan tertentu diambil terhadap entiti yang kegiatannya di luar Singapura menyebabkan atau menyumbang kepada jerebu di negara itu. Malaysia wajar menilai sama ada suatu pendekatan undang-undang yang seumpamanya diperlukan.
Namun prinsip itu mesti terpakai secara adil. Sekiranya syarikat yang mempunyai hubungan dengan Malaysia turut
terlibat dalam pembakaran atau pengurusan tanah yang cuai di luar negara, mereka juga tidak seharusnya terkecuali daripada penelitian.
Undang-undang tidak boleh menjadi keras hanya apabila pelakunya warga asing. Pada akhirnya, isu jerebu bukan semata-mata pertikaian antara dua negara. Ia menyentuh kesihatan manusia, alam sekitar dan hak generasi akan datang untuk menikmati udara yang tidak memudaratkan mereka.
Kedaulatan memberikan negara kuasa ke atas wilayahnya. Namun kedaulatan tidak pernah memberikan lesen untuk membiarkan kemudaratan yang boleh dicegah melimpah ke wilayah negara lain.
Asap memang tidak mengenal sempadan. Tetapi undang-undang antarabangsa mengenal tanggungjawab. Dan setelah berpuluh tahun kita menunggu angin berubah, mungkin sudah tiba masanya kita bertanya satu soalan yang lebih sukar: Bilakah kita benar-benar mahu menggunakan undang-undang?
Oleh Profesor Madya Dr. Shahrul Mizan Ismail
Fakulti Undang-Undang, Universiti Kebangsaan Malaysia.
